当前，在我国企业破产案件中，占据大多数的破产案件为“无产可破案件”。所谓“无产可破案件”，一般是指债务人财产不足以支付破产费用的情形。如何解决“无产可破案件”破产费用和管理人报酬问题，是当下各地法院和管理人共同面临的难题。
一、现实难题：
为何需要设立破产保障基金
“无产可破案件”案件往往需要管理人前期垫资办案，且案件程序终结时，管理人往往无法拿回前期垫资，更不用谈获取管理人报酬。一般情况下，管理人只能在案件终结后，向人民法院申请破产费用和管理人报酬补贴，而补贴往往是来自政府财政拨款，这仅是杯水车薪。亟待为“无产可破”的案件提供资金保障，保障破产管理人队伍的积极性，《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》（以下简称《破产法（修订草案）》）第39条提出设立破产保障基金。
二、制度破冰：
修订草案如何构建保障基金
破产保障基金，为管理人依法履职提供了必要的物质保障。首先该草案明确了破产保障基金的设立主体为县级以上人民政府，清晰确定了筹备资金的主体，压实主体责任。其次，确定了破产保障资金的来源，破产保障资金包括：“政府财政资金；管理人报酬中按一定比例提取的资金；自然人、法人或者非法人组织自愿捐赠的资金；基金利息；基金其他合法收入。”企业破产有利于市场经济的健康发展，由政府提供资金，是政府提供公共服务的一种方式，是切实可行的方式。由管理人报酬中按一定比例提取的资金更是解决管理人报酬不足的有力举措，这种取之于社会，用之于社会的模式，对“无产可破”的案子具有重要作用，可以平衡不同管理人的经济利益。
三、地方探索：
现有保障基金运行的三种模式
《破产法（修订草案）》虽然首次在法律层面中，提出筹备破产保障基金制度，助力企业破产的工作。但我国地方层面已经有部分地区已有破产保障基金制度，分为破产协会主导模式、人民法院主导模式、政府机关主导模式。
（1）破产协会主导模式：温州市破产管理人协会最终于2016年12月出台《温州市破产管理人协会破产案件会费管理办法》。该办法规定，除协会会员缴纳的一次性会费以外，协会会员自2016年1月9日以后承办的温州地区破产案件，管理人报酬超过10万元部分10%，作为破产会费缴纳至协会。协会收到会费及其他收入，除用于协会工作人员的工资支付及办公费用支出外，全部用于协会会员承办无产可破案件的补贴，即“无产可破案件”补贴专项资金。
（2）人民法院主导模式：深圳市中级人民法院在2015年3月12日公布并实施了《深圳市中级人民法院破产案件管理人援助资金管理和使用办法》，该文件确立了由法院按比例从管理人所得报酬中提取的资金。每件破产清算案件援助额度一般不超过15万元；财产线索特别分散、案情特别复杂的案件，援助额度可适当提高，但最高不得超过20万元。其中，用于支付管理人报酬的援助资金金额不得超过10万元。
（3）政府机关主导模式采用政府机关主导模式来管理破产保障资金的规定，对于破产保障资金的规定较为宽泛，仅用数个条文描述管理资金的筹备，操作性不强，将相关规定留给了下位法进行规定。衢州市人民代表大会常务委员会公布的《衢州市优化涉企服务若干规定》第24条确立进行筹备破产保障资金。
四、挑战与展望
目前关于破产保障基金，部分地区由法院管理；部分地区由政府机关管理；部分地区由破产管理人协会管理多方主体管理。不过《破产法（修订草案）》公布后，可能以后统一由县级以上人民政府统一管理，有利于厘清主体的权责。《破产法（修订草案）》）第39条仅提出设立破产保障基金，但仍然存在以下问题：（1）未规定资金提取比例、（2）未规定资金来源占比、（3）资金获取条件的规定不清晰等。
首先，管理人报酬按比例提取的资金是基金可持续发展的关键，《破产法（修订草案）》无统一标准，而地方差异过大。其次，破产保障基金各资金构成可能存在各项占比不同，导致地方差异过大。然后，从破产保障基本获取资金的条件规定不清晰，当前未细化、地方标准规定差距较大，影响破产保障基金制度的运行。
笔者认为，可以确立统一破产保障基金提取、领取规则。第一，构建统一的“提取基数+阶梯式提取比例”的提取体系，兼顾基金的可持续发展。全国范围内设定统一的最低的管理人报酬提取的基数，以促进管理人工作的积极性，避免给收入过低的管理人增加负担，实现规则的公平性。第二，关于对管理人领取的援助额度，可以全国范围内设定统一的最低的额度。考虑到各地区经济发展不均衡的客观现实，可以在遵循全国统一前提下，经济发达地区，可结合其经济发展情况相应调高援助额度，以契合当地经济发展实际，确保规则适用的合理性。
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